Oleh: Andi Fardian – Mahasiswa Doktoral Penyuluhan Pembangunan/Pemberdayaan Masyarakat UNS
Lensa Pos NTB, OPINI – Dalam kajian pembangunan dan pemberdayaan masyarakat, konsep pemberdayaan telah menjadi salah satu paradigma yang paling banyak digunakan untuk menjelaskan bagaimana kelompok-kelompok yang termarginalkan dapat meningkatkan kualitas hidupnya. Paulo Freire memandang pemberdayaan sebagai proses pembebasan melalui penyadaran kritis (conscientization), yaitu ketika masyarakat mampu memahami struktur penindasan yang membatasi kehidupannya dan kemudian bertindak untuk mengubahnya. Sementara itu, Amartya Sen melalui pendekatan capability menekankan pentingnya perluasan kebebasan substantif agar individu memiliki kemampuan untuk menjalani kehidupan yang mereka nilai berharga. Dalam perspektif Sen, pembangunan bukan sekadar peningkatan pendapatan atau sumber daya, tetapi perluasan kemampuan manusia untuk memilih dan bertindak. Pandangan ini kemudian banyak memengaruhi praktik pemberdayaan yang berorientasi pada peningkatan pengetahuan, keterampilan, dan akses terhadap berbagai sumber daya.
Perkembangan selanjutnya menunjukkan bahwa pemberdayaan tidak cukup dipahami hanya sebagai peningkatan kemampuan. Naila Kabeer mendefinisikan pemberdayaan sebagai proses ketika individu yang sebelumnya tidak memiliki kemampuan untuk membuat pilihan-pilihan strategis dalam hidupnya menjadi mampu melakukannya. Kabeer menegaskan adanya tiga dimensi yang saling terkait, yaitu resources, agency, dan achievements. Jo Rowlands bahkan menambahkan dimensi kekuasaan melalui konsep power within, power to, dan power with, sedangkan Batliwala menekankan bahwa pemberdayaan pada hakikatnya adalah proses memperoleh kontrol atas sumber-sumber kekuasaan dan mengubah relasi kuasa yang timpang. Dengan demikian, dalam tradisi teoretis pemberdayaan yang lebih kritis, isu kekuasaan (power) dan kontrol (control) sesungguhnya merupakan inti dari pemberdayaan itu sendiri.
Namun, di tengah maraknya program pemberdayaan masyarakat di Indonesia, terdapat kegelisahan yang semakin sulit diabaikan. Banyak program mengklaim berhasil memberdayakan masyarakat karena mampu meningkatkan kapasitas penerima manfaat. Indikator yang digunakan pun relatif seragam: jumlah pelatihan yang dilaksanakan, peningkatan pengetahuan peserta, bertambahnya keterampilan teknis, meningkatnya akses informasi, atau naiknya pendapatan rumah tangga. Dalam berbagai laporan proyek, keberhasilan sering kali diukur dari berapa banyak masyarakat yang telah dilatih, berapa kelompok yang telah dibentuk, atau berapa besar bantuan yang telah disalurkan. Masyarakat dianggap telah berdaya karena menjadi lebih mampu.
Masalahnya, kemampuan tidak selalu identik dengan kekuasaan. Seseorang dapat memiliki pengetahuan yang tinggi tetapi tidak memiliki ruang untuk menggunakan pengetahuannya. Seseorang dapat memiliki keterampilan produksi yang baik tetapi tidak memiliki kendali terhadap pasar. Sebuah kelompok masyarakat dapat memperoleh bantuan modal, namun tidak memiliki kewenangan menentukan arah pengelolaan sumber daya yang memengaruhi kehidupannya. Dalam kondisi demikian, masyarakat memang menjadi lebih mampu, tetapi belum tentu menjadi lebih berkuasa.Di sinilah muncul apa yang dapat disebut sebagai capacity–control gap, yaitu kesenjangan antara peningkatan kapasitas dengan peningkatan kontrol. Kesenjangan ini terjadi ketika intervensi pembangunan berhasil meningkatkan kemampuan masyarakat, tetapi gagal meningkatkan kemampuan mereka untuk menentukan keputusan, mengendalikan sumber daya, memengaruhi proses, serta memperoleh manfaat secara adil dari perubahan yang terjadi. Dengan kata lain, kapasitas meningkat lebih cepat dibandingkan kontrol.
Fenomena ini sebenarnya dapat ditemukan dalam berbagai praktik pemberdayaan. Banyak kelompok tani memperoleh pelatihan budidaya, tetapi harga komoditas tetap ditentukan oleh tengkulak atau perusahaan besar. Nelayan diberi teknologi penangkapan yang lebih modern, tetapi akses terhadap wilayah tangkap semakin dibatasi oleh kepentingan industri. Kelompok perempuan memperoleh pelatihan kewirausahaan, tetapi keputusan ekonomi strategis dalam rumah tangga tetap didominasi pihak lain. Dalam kasus-kasus seperti ini, peningkatan kapasitas memang terjadi, tetapi relasi kekuasaan yang menentukan distribusi manfaat hampir tidak berubah.
Fenomena capacity–control gap bukanlah konsep yang abstrak, melainkan dapat ditemukan dalam berbagai praktik pembangunan di lapangan. Pada sektor perikanan misalnya, banyak program pemberdayaan berhasil meningkatkan kapasitas nelayan melalui bantuan perahu, mesin, alat navigasi, maupun pelatihan teknik penangkapan ikan. Produktivitas nelayan meningkat dan kemampuan mereka dalam memanfaatkan sumber daya laut menjadi lebih baik. Namun, ketika hasil tangkapan dibawa ke darat, harga ikan sering kali tetap ditentukan oleh tengkulak atau pengepul yang menguasai jaringan pemasaran. Nelayan tidak memiliki fasilitas penyimpanan, akses informasi pasar, maupun kekuatan kolektif yang cukup untuk memengaruhi harga. Akibatnya, kapasitas mereka meningkat, tetapi kontrol terhadap nilai ekonomi hasil tangkapan tetap berada di tangan pihak lain.Kondisi serupa juga terjadi pada petani.
Berbagai program penyuluhan dan bantuan teknologi pertanian telah berhasil meningkatkan keterampilan budidaya, penggunaan benih unggul, serta produktivitas lahan. Akan tetapi, saat musim panen tiba, petani sering menghadapi penurunan harga karena posisi tawar yang lemah di hadapan pedagang besar dan penggilingan. Mereka mampu menghasilkan lebih banyak, tetapi tidak memiliki kendali terhadap mekanisme pasar yang menentukan nilai hasil panen.
Dalam situasi ini, petani memperoleh peningkatan kapasitas produksi tanpa diikuti peningkatan kontrol terhadap proses pemasaran dan distribusi keuntungan.Contoh lain dapat ditemukan pada program pemberdayaan perempuan melalui pengembangan usaha mikro dan kecil. Banyak kelompok perempuan memperoleh pelatihan kewirausahaan, pengolahan produk, hingga manajemen usaha sehingga mampu menghasilkan produk yang kompetitif. Namun, akses terhadap pasar masih dikuasai oleh perantara, distributor, atau platform digital yang menentukan aturan permainan ekonomi. Perempuan menjadi lebih terampil sebagai produsen, tetapi belum tentu memiliki posisi tawar yang lebih kuat dalam menentukan harga, memperluas jaringan pasar, atau mengendalikan rantai nilai usahanya. Dengan kata lain, peningkatan kapasitas tidak otomatis menghasilkan peningkatan kekuasaan ekonomi.
Fenomena yang sama juga terlihat pada pengembangan desa wisata. Masyarakat lokal sering menerima berbagai pelatihan mengenai pelayanan wisata, pengelolaan homestay, pemanduan wisata, dan pemasaran destinasi. Kapasitas masyarakat meningkat sehingga mereka mampu terlibat dalam aktivitas pariwisata secara lebih profesional. Namun dalam banyak kasus, sebagian besar keuntungan ekonomi justru dinikmati oleh investor, agen perjalanan, atau pelaku usaha dari luar desa yang memiliki modal dan akses pasar lebih besar. Masyarakat lokal tetap berada pada posisi sebagai penyedia jasa pendukung, sementara kontrol terhadap arah pengembangan wisata dan distribusi manfaat ekonomi berada di tangan aktor eksternal.
Situasi ini menunjukkan bahwa partisipasi dan peningkatan kemampuan belum tentu berbanding lurus dengan peningkatan kontrol.Keempat contoh tersebut memperlihatkan pola yang sama: masyarakat menjadi lebih mampu, tetapi belum tentu menjadi lebih berkuasa. Mereka memiliki pengetahuan, keterampilan, dan akses yang lebih baik dibandingkan sebelumnya, tetapi tidak memperoleh kontrol yang memadai atas keputusan, sumber daya, pasar, maupun distribusi manfaat.
Oleh karena itu, keberhasilan pemberdayaan tidak dapat hanya diukur dari peningkatan kapasitas, melainkan juga dari sejauh mana masyarakat mampu mengendalikan proses yang menentukan kehidupan mereka. Tanpa adanya kontrol, pemberdayaan berisiko berhenti pada penciptaan individu atau kelompok yang lebih produktif, tetapi tetap berada dalam struktur ketergantungan yang sama. Inilah esensi dari capacity–control gap yang selama ini luput dari perhatian banyak program pemberdayaan masyarakat.Persoalan tersebut menunjukkan bahwa banyak program pemberdayaan masih beroperasi dalam paradigma yang terlalu teknokratis.
Pemberdayaan dipahami sebagai persoalan transfer pengetahuan, transfer teknologi, atau transfer keterampilan. Akibatnya, intervensi lebih banyak berfokus pada aspek yang mudah diukur secara kuantitatif. Jumlah peserta pelatihan, skor pengetahuan sebelum dan sesudah kegiatan, atau peningkatan produksi menjadi indikator yang dominan. Sebaliknya, aspek yang lebih sulit diukur seperti kemampuan memengaruhi keputusan, posisi tawar dalam negosiasi, akses terhadap arena politik, atau kontrol atas sumber daya sering kali diabaikan.Padahal, jika merujuk pada pemikiran Freire, Rowlands, maupun Batliwala, pemberdayaan justru berkaitan erat dengan perubahan relasi kekuasaan. Pemberdayaan tidak berhenti pada kemampuan melakukan sesuatu (capacity), melainkan kemampuan menentukan apa yang akan dilakukan, bagaimana melakukannya, dan untuk kepentingan siapa tindakan tersebut dilakukan.
Dengan kata lain, pemberdayaan harus bergerak dari kapasitas menuju agensi, dan dari agensi menuju kontrol.Dalam kerangka ini, kapasitas hanya merupakan tahap awal. Kapasitas menjawab pertanyaan: “Apa yang mampu dilakukan masyarakat?” Namun setelah masyarakat memiliki kemampuan, muncul pertanyaan yang lebih penting: “Apakah mereka memiliki kesempatan untuk menggunakan kemampuan tersebut?” Pertanyaan ini berkaitan dengan capability, yaitu adanya ruang, peluang, dan akses yang memungkinkan kapasitas digunakan secara nyata.
Setelah itu, pertanyaan berikutnya adalah: “Apakah masyarakat dapat memilih dan bertindak secara mandiri?” Di sinilah dimensi agency berperan. Agency mencerminkan kemampuan individu atau kelompok untuk membuat pilihan, mengambil inisiatif, dan menentukan arah tindakannya sendiri. Akan tetapi, bahkan agency pun belum tentu menghasilkan kontrol. Banyak masyarakat yang mampu memilih, tetapi pilihan mereka dibatasi oleh struktur yang lebih besar.
Banyak kelompok yang mampu menyusun rencana, tetapi keputusan akhir tetap berada di tangan pihak lain. Oleh karena itu, terdapat tahap yang sering hilang dalam diskursus pemberdayaan, yaitu proses konversi dari kapasitas menjadi kontrol. Proses inilah yang menentukan apakah peningkatan kemampuan benar-benar dapat diterjemahkan menjadi kekuasaan yang nyata.Konversi tersebut dipengaruhi oleh berbagai faktor. Pertama, organisasi kolektif. Individu yang berkapasitas tinggi belum tentu memiliki pengaruh apabila bertindak sendiri.
Namun ketika kapasitas tersebut terorganisasi secara kolektif, daya tawar masyarakat meningkat. Kedua, akses terhadap informasi strategis. Banyak keputusan penting ditentukan oleh pihak yang memiliki informasi lebih baik. Ketiga, pengakuan kelembagaan. Masyarakat sering kali tidak memiliki posisi formal yang memungkinkan suara mereka diperhitungkan dalam proses pengambilan keputusan. Keempat, akses terhadap pasar dan sumber daya ekonomi yang menentukan distribusi manfaat pembangunan.Ketika faktor-faktor tersebut tidak berkembang secara proporsional dengan peningkatan kapasitas, maka capacity–control gap akan semakin melebar.
Masyarakat menjadi lebih terampil, tetapi tetap bergantung. Mereka menjadi lebih produktif, tetapi tidak mengendalikan nilai yang dihasilkan. Mereka menjadi lebih aktif berpartisipasi, tetapi tidak memiliki pengaruh yang signifikan terhadap keputusan yang memengaruhi kehidupannya.Dari perspektif pembangunan, kondisi ini berbahaya karena dapat menciptakan ilusi pemberdayaan. Program tampak berhasil berdasarkan indikator-indikator administratif, tetapi perubahan substantif tidak terjadi. Masyarakat menjadi objek yang lebih efisien dalam menerima manfaat pembangunan, bukan subjek yang mampu mengendalikan arah pembangunan itu sendiri.
Dalam jangka panjang, kondisi ini justru berpotensi memperkuat ketergantungan karena masyarakat terus membutuhkan dukungan eksternal untuk mempertahankan kemajuan yang telah dicapai.Kritik terhadap praksis pemberdayaan yang terlalu berorientasi pada kapasitas juga relevan dalam konteks evaluasi program. Selama ini, indikator keberhasilan umumnya berfokus pada achievement yang bersifat langsung, seperti peningkatan pendapatan, peningkatan produksi, atau peningkatan partisipasi. Padahal indikator yang lebih substantif seharusnya mencakup perubahan posisi tawar, kontrol atas aset, pengaruh dalam pengambilan keputusan, kemampuan mengakses pasar secara mandiri, serta kemampuan mempertahankan manfaat yang diperoleh.
Dengan kata lain, evaluasi pemberdayaan perlu bergeser dari pertanyaan “apa yang diterima masyarakat?” menuju pertanyaan “apa yang dapat dikendalikan masyarakat?”.Karena itu, pemberdayaan masyarakat perlu direkonstruksi sebagai proses yang menghubungkan enam tahapan: kapasitas, kapabilitas, agensi, konversi kapasitas menjadi kontrol, kontrol, dan akhirnya pemberdayaan substantif. Pemberdayaan substantif terjadi ketika masyarakat tidak hanya memperoleh manfaat pembangunan, tetapi juga memiliki kekuatan untuk menentukan, mengendalikan, dan mempertahankan manfaat tersebut. Dalam kondisi ini, masyarakat bukan lagi sekadar penerima manfaat, melainkan aktor yang memiliki otonomi, posisi tawar, dan kemampuan memengaruhi struktur yang membentuk kehidupannya.
Di atas semua itu, pertanyaan mendasar dalam pemberdayaan bukanlah seberapa banyak pengetahuan yang telah diberikan, seberapa banyak pelatihan yang telah dilaksanakan, atau seberapa besar bantuan yang telah disalurkan. Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah siapa yang mengendalikan keputusan, siapa yang menguasai sumber daya, siapa yang menentukan proses, dan siapa yang menangkap nilai dari perubahan yang terjadi. Jika kapasitas meningkat tetapi kontrol tetap berada di tangan pihak lain, maka yang terjadi bukanlah pemberdayaan dalam makna yang sesungguhnya. Oleh sebab itu, tantangan utama teori dan praktik pemberdayaan ke depan adalah menutup capacity–control gap agar masyarakat tidak hanya menjadi lebih mampu, tetapi juga menjadi lebih berkuasa atas kehidupan dan masa depannya sendiri.*
